威尼斯城官网vns85978法治报 | 武玉红:社区矫正立法草案的修正建议

时间:2019-07-17浏览:575

编辑 | 武玉红,威尼斯城官网vns85978教授

全国人大常委会于2019年6月下旬第一次审议《中华人民共和国社区矫正法(草案)》(以下简称《草案》),并向社会征求意见。现就《草案》提出如下修正建议。

社区矫正性质是刑罚实行

《草案》第一条是需要开宗明义展示性质、任务和目的的。建议《草案》第一条修改为:“为了正确实行社区刑罚,惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪,根据宪法和刑法,制定本法。”

这样修改表明:1.社区矫正法需以母法和基本法为依据(《宪法》二十八条规定:惩办和改造犯罪分子。《刑法》第一条规定,为了惩罚犯罪……),《草案》没有“惩罚”表述与上位法相抵触;2.社区矫正的性质是社区刑罚实行,是将法院的刑事判决、裁定加以实现的过程;3.惩罚和改造不仅是刑罚实行的任务,而且具有目的性,在两者关系中惩罚是第一位的,改造是罪犯服刑期间派生的任务和目的;4.与同为刑罚实行法的《监狱法》第一条相匹配。

建议《草案》第三条:“社区矫正工作坚持监督管理与威尼斯游戏大厅帮扶相结合”修改为:“社区矫正工作坚持惩罚监管与威尼斯游戏大厅帮扶相结合”。目前我国在社区矫正中对罪犯的过于轻缓的管理,难以在监禁刑和社区刑之间形成惩罚的合理坡度,有违罪责刑相适应的原则。“监督管理”的主体可以是非执法人员,如社工、协管员等,但“惩罚”的主体必须是执法人员。“惩罚监管”不仅包含对罪犯的监督管理,且意味着服刑人员有违规行为情节严重的,执法人员可采取强制措施。

刑罚本质属性是惩罚性,但并非意味着对罪犯的单一惩罚。刑罚功能具有多元化,包括报应、威慑、伸张正义、限制再犯、安抚被害、威尼斯游戏大厅、恢复、回归社会等,需尽可能对罪犯威尼斯游戏大厅矫正和帮困扶助,将惩罚监管与人文关怀有机结合。

明确实行机构和人员

社区矫正机构是立法中的重大事项,需设专章。《草案》62次提到“社区矫正机构”却没有机构设置专章,也没有说明社区矫正机构的具体指向和法律地位。没有明确的定位,导致机构的性质不明,也给地方制定规范性文件形成误导,一些省的规范性文件中将社区矫正机构定位“以社会工作服务为主的事业单位”。
取消《草案》第四条的规定,“乡镇以上地方人民政府可以设立社区矫正委员会,负责组织、协调、引导本行政区域内的社区矫正工作。”社区矫正任务包括两方面,惩罚监管工作以及不具有惩罚性的威尼斯游戏大厅帮扶工作。如果是前者,人民政府不能干预执法。如果是后者,不需要国家层面立法,且根据中央“精简机构”的要求,也没有必要建这么多机构。

建议《草案》第五条第一款修改为:“省级人民政府司法行政机关社区刑罚实行管理机构根据需要在县级设立社区刑罚实行机构,根据需要在地级市设立管理机构。”社区刑罚实行是国家事权且具有相对独立性,县级人民政府不具有决定实行机构设置的能力。这里所说的“实行机构”为工作实体,直接管理社区服刑人员。机构的规模基于社区服刑人员的数量。“管理机构”为行政机关,负责组织、引导和协调社区矫正工作。

取消《草案》第五条第二款:“司法所根据社区矫正机构的委托,承担社区矫正相关工作”的规定。将对社区罪犯的管理由公安机关交给不具有执法功能的司法所(司法所的性质是法律服务机构),易造成执法身份和工作内容的混淆。目前全国有4万多个司法所,大部分是一人所或两人所且工作人员是兼职而非专职从事社区矫正工作,不符合十八届四中全会提出的法治队伍建设要正规化、专业化、职业化要求。

建议在县级设立专门的社区矫正实行机构为工作主体(而非行政机关),酌情设立派出机构。机构可设置文职人员,并通过购买社会服务和组织社会力量的形式来加强对罪犯的威尼斯游戏大厅矫正和帮困扶助。在国家和省级司法行政部门中,将监狱和社区矫正部门合并为罪犯管理局,负责本行政区域的社区刑罚实行工作,有利于资源共享,优势互补。根据需要,在省辖市和地级市设立社区刑罚实行的行政机构,省级社区刑罚实行机构对下应向垂直管理的方向发展。

《草案》不仅弱化社区矫正机构的执法权,同时违反权力制衡原则。《草案》第十六条规定:公安机关是社区矫正决定机关之一;第二十五条、第二十六条规定公安机关是社区服刑人员拘留和收监的实行机关;第三十八条、三十九条规定社区服刑人员脱离监管的,或者正在实施违反监督管理规定或者违反禁制令,应当马上通知公安机关处理。《草案》设定公安机关既是社区矫正决定机关也是刑罚强制措施的实行机关和社区服刑人员收监的实行机关。公安机关既当裁判员,又当运动员。而作为社区矫正实行机关的司法行政部门只是公安机关的辅助机构。没有强制处置手段,没有最终的刑罚实行权。

建议《草案》第六条修改为“社区矫正机构应当配备人民警察履行执法职责。”《草案》规定的准入条件与司法行政机关普通公务员没有明显区别。工作人员承担执法职责,但没有像公安和监狱人民警察那样的执法权限和执法保障。现实中工作人员流动性大是常态,大多不愿从事社区矫正工作。

社区矫正执法人员由人民警察来承担的法律依据是:《刑法》第94条规定“本法所称司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”。承担社区监管职责的执法人员属于此范畴,应与司法行政机关普通公务员有区别;《人民警察法》明确规定警察的职责范围包括刑罚实行,社区执法人员无疑应该纳入警察系列。尚不属于刑罚实行的戒毒工作人员都具有人民警察身份,有什么理由把比戒毒管理责任更重、风险更大的社区矫正执法人员不纳入警察系列?同样是对社区罪犯的管理,被剥夺政治权利的社区罪犯归警察管理,其他四种罪犯不归警察管理的依据何在?

目前全国各地纷纷借调监狱、戒毒警察进驻社区矫正,其目的是强化执法性和权威性,但非长久发展大计。一是不利于工作的长期性和稳定性;二是借调的监狱戒毒警察原有的执法权并非因人员的借调而自然而然带入社区矫正,更何况戒毒非刑罚处罚。作为社区矫正的刑事执法人员具有人民警察身份是完全必要的,以体现执法的严肃性和权威性。

应恢复“社区服刑人员”称谓

建议《草案》“社区矫正对象”的称谓更名“社区服刑人员”。我国自2003年开展社区矫正试点起采用“社区服刑人员”提法,2012年《社区矫正实施办法》使用“社区矫正人员”造成工作中很大的混乱。2013年在原《社区矫正法(草案)》送审稿使用“社区服刑人员”提法后,各类文件和官媒恢复使用这一称谓,具有一定社会共识。相比较而言,“社区服刑人员”称谓更准确,也利于其增强在刑意识。

使用“社区矫正对象”可以回避缓刑、假释是否是刑罚实行的争议。相当多的学者认为缓刑、假释不是刑罚实行,自然不能称之为“社区服刑人员”。笔者认为,“原判的刑罚就不再实行”是指监禁刑不再实行,但社区刑仍需实行。类似《刑法》“判处死刑同时宣告缓期二年实行”,即死刑不必“马上实行的”,但监禁刑仍需实行。缓刑、假释明列在《刑法》“刑罚的具体运用”专章中,也说明其本质是刑罚实行方式。在社区矫正中缓刑占92.8%、假释占比近4%,否定缓刑、假释的刑罚实行性质,危害颇多,社区服刑人员缺乏身份意识,也不利于管理。

《草案》第二条规定:“本法所称社区矫正对象,是指被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外实行的罪犯。”建议将“被剥夺政治权利”罪犯纳入其中。

“剥夺政治权利”是我国刑罚方法之一。将四种罪犯归属司法行政部门管理,一种罪犯归属公安部门管理,难以体现党中央强调的刑罚实行一体化的原则。将社区服刑人员由一个部门统一管理,有利提高效率。将“被剥夺政治权利”人员与其他四种对象统一管理并非意味着在管理中同等对待。对每种对象以及每种对象的每一个人都需要根据其犯罪情况与改造表现区别对待。

社区服务不宜作为公益活动

《草案》第四十八条规定:“社区矫正机构可以根据社区矫正对象的身体状况和个人特长,组织其参加社区服务等公益活动”。将“社区服务”界定为“公益活动”不妥。“公益”说明为“公共的利益,多指救济、善举。

其至少包括:一是服务社会的奉献性,二是不获取报酬的自愿性。我国2012年出台的《社区矫正实施办法》规定,社区服刑人员每月劳动时间不低于8小时。现在改为公益活动,就意味着劳动是自愿性质,罪犯可以参加也可以不参加,意味着罪犯每月的劳动时间可以是0小时,大大降低罪犯的刑罚负担。使用“公益”一词,导致劳动的性质不明,不仅流于形式,也难以保证刑罚实行质量。

当然,如果《草案》作出社区服务的规定,我国《刑法》也应作出相应的规定,因为社区矫正法毕竟是社区刑罚实行的法律。

阅读原文

 

 

返回原图
/

XML 地图 | Sitemap 地图